SOBRE LA REFORMA DEL SISTEMA DE FORMACIÓN PROFESIONAL PARA EL EMPLEO

AFEMCUAL coincide con la idea que en el actual contexto de recuperación de la economía, es fundamental aportar al tejido productivo un sistema de formación profesional que mejore la competitividad para las empresas y las oportunidades de los trabajadores de acceso, mantenimiento y retorno al empleo.

Por ello dimos la bienvenida a la iniciativa del gobierno, cuando el pasado 5 de agosto, el Consejo de ministros anunció las bases del proyecto de reforma de la formación profesional para el empleo en el que se ha venido trabajando durante meses.

Es cierto que el actual modelo de formación para el empleo apenas lleva funcionando unos seis años. El Decreto 395/2007 de 23 de marzo, por el que se regula el subsistema de formación profesional para el empleo, entró en vigor prácticamente un mes después, pero su aplicación directa a la gestión comenzó al año siguiente, cuando las Comunidades autónomas adaptaron su normativa a lo dispuesto en el mismo.

Tras la reforma laboral de febrero de 2012 y sus desarrollos posteriores se puso de manifiesto la evidencia de un cambio de modelo en la formación profesional para el empleo. De un lado, fijando nuevas áreas prioritarias vinculadas a las necesidades productivas, por otro, centrando una mayor parte de los recursos en los trabajadores desempleados, y al mismo tiempo, potenciando la tele-formación e impulsando la transparencia en la gestión de los recursos públicos, entre otras cuestiones.

Además, se introdujo la posibilidad que los centros y entidades de formación debidamente acreditados participaran directamente como beneficiarios de las ayudas del subsistema de formación profesional para el empleo, con la finalidad que la oferta formativa fuese más variada, descentralizada y eficaz, así como que la distribución de recursos públicos resultase más eficiente.

En ese sentido, las convocatorias de subvenciones de 2014 para la ejecución de planes de formación de ámbito estatal y de un programa específico para la formación de jóvenes menores de 30 años, publicadas en el BOE a finales del mes de agosto, ya han incorporado algunas novedades que permiten intuir las coordenadas del nuevo modelo.

Las más destacadas han sido las siguientes: se limita al 50% el pago anticipado de las ayudas, apoyando así las garantías de impartición de una formación de calidad; se fija un límite a la subcontratación del 50%; se apuesta por la creación de un órgano colegiado encargado de evaluar las solicitudes de acciones formativas. Este órgano colegiado está constituido exclusivamente por personal funcionario del Servicio Público de Empleo Estatal. Por último, aparece se observa un avance hacia la libre concurrencia entre centros de formación, que alcanza al 50% de la financiación disponible, entre otras innovaciones.

Todo un conjunto de medidas que AFEMCUAL valora de forma muy positiva, por cuanto suponen de modernización y mejora del sistema en su conjunto. Conviene destacar que algunas de estas innovaciones ya se están impulsando por diversas Comunidades autónomas en la gestión de sus recursos económicos, si bien cabe esperar a partir de ahora una mayor homogeneidad conforme se extiendan y apliquen los nuevos procedimientos.

El origen de este proceso de cambio se encuentra en el Acuerdo de propuestas para la negociación tripartita para fortalecer el crecimiento económico y el empleo, firmado el pasado 29 de julio, el Gobierno y los interlocutores sociales. En dicho Acuerdo se puso de manifiesto la voluntad de las partes de transformar el sistema de formación profesional para el empleo sobre la base del diálogo social. La idea es que el nuevo modelo empiece a funcionar en enero de 2015 conduciendo a los V Acuerdos de Formación para el Empleo, sobre los que cabría realizar las correspondientes modificaciones en la normativa que regula la materia.

Los objetivos estratégicos de la reforma, tal y como se ha acordado con los agentes económicos y sociales, son los siguientes:

1.- Garantía del ejercicio del derecho a la formación de los trabajadores, empleados y desempleados, en particular, de los más vulnerables.

Es un principio de carácter general que plantea algunas cuestiones a resolver. La atención a los trabajadores más vulnerables va a exigir una revisión continua de lo que se entiende por dicho colectivo. En situaciones de desempleo masivo, cuando las cualificaciones cambian como consecuencia de la innovación tecnológica y productiva, la determinación de los colectivos target de las políticas activas de empleo resulta problemática e incluso diferente a cuando el desempleo se produce a resultas de un desplome de la demanda doméstica.

En todo caso, dirigir la formación para el empleo a los trabajadores, con independencia de sus circunstancias, vuelve a plantear la cuestión tantas veces suscitada, que dirige el sistema a los mayores de 16 años, que es la edad oficial para acceder al mercado de trabajo en España. Por lo tanto, los menores de esa edad, en la medida que aún no han superado las distintas etapas obligatorias del sistema educativo, no podrán beneficiarse de la formación para el empleo.

La Formación profesional básica aparece así como una especialidad del sistema educativo, por la edad de sus participantes, sin embargo, nada impide que los ciclos de grado medio y superior puedan obtener recursos de la formación para el empleo, sobre todo, si los contenidos están referidos al Catálogo Nacional de Cualificaciones profesionales.

2.- Contribución efectiva de la formación a la competitividad de las empresas.

Tampoco parece que exista discusión sobre este punto. Las empresas pueden ver cómo mejora su competitividad si son eficaces en la gestión de sus programas de formación. Ello implica que han sido capaces de realizar una adecuada detección de las necesidades, que han desarrollado los programas más adecuados para atender las mismas, que los conocimientos han sido impartidos por buenos profesionales y formadores, que se han capitalizado las experiencias adquiridas por medio de su traslación a un contexto real de mercado de trabajo.

Las empresas no tienen por qué tener problemas para obtener esa mayor competitividad de la formación. Los trabajadores pueden así aspirar a una mejora profesional de sus carreras en beneficio de las empresas en las que van a desarrollar sus funciones dentro de un modelo de empleabilidad a lo largo de la vida.

3.- Eficiencia y transparencia en la gestión de los recursos públicos.

Fundamental, a la vista de lo sucedido en los últimos años. La transparencia debe permitir realizar un control público de la gestión, al tiempo que se facilite la orientación de los recursos hacia las prácticas, programas y medidas más eficientes.

Por otra parte, los elementos clave del nuevo sistema hacia los que apunta la reforma y que deberán ser objeto de la correspondiente regulación, tal y como fueron expuestos tras el Consejo de ministros del pasado 5 de septiembre, entre los que destacan el cheque o bono de formación, la libre concurrencia de entidades y el impulso al sistema de cualificaciones, son los siguientes:

1.- Diseño de un modelo de formación profesional para el empleo de aplicación a todas las Administraciones

Fundamental. No sólo por la unidad de mercado que establece la Constitución, sino por la necesidad que tienen las empresas de un marco estable y predecible para desarrollar sus programas en el ámbito de todo el territorio. Por otra parte, una excesiva uniformidad en la aplicación del modelo de formación para el empleo en las distintas Comunidades autónomas tampoco se puede considerar positiva, ya que no debe suponer que se reduzcan los márgenes para que éstas puedan adaptar las distintas medidas a los problemas que detecten.

Se hace necesario alcanzar un equilibrio entre la unicidad del sistema y las demandas territoriales. Eso permitirá una mejor gestión global del sistema y una mayor eficacia de los distintos programas.

2.- Elaboración, en colaboración con los Interlocutores Sociales, de un escenario de planificación plurianual adecuado a las necesidades de las empresas

La plurianualidad es fundamental en todos los programas de políticas activas para que los agentes especializados en el sector puedan programar su actuación con cierta estabilidad en el tiempo y atender de la manera más adecuada a las necesidades de las empresas. No sólo en la formación para el empleo, como parece que ahora se va a ejecutar, sino en otros programas como la intermediación laboral, la orientación o las políticas de empleo, en general, la apuesta por un marco plurianual es esencial.

En ese sentido, la colaboración de los Interlocutores sociales adquiere una relevancia destacada, como agentes del sistema a través de sus distintos dispositivos.

3.- Definición de un nuevo papel para los distintos agentes y órganos concernidos en la gobernanza del sistema

La formación para el empleo en la Unión Europea adquiere el rango de política tripartita y paritaria, basada en el consenso y el acuerdo. Este modelo debe quedar plasmado en la futura ordenación porque es la única garantía para que pueda avanzar de forma estable y con la máxima participación.

El papel de los agentes sociales en el nuevo modelo no debe estar tan ligado a la gestión económica de los programas, sino a la planificación, evaluación y control, en estrecha colaboración con las administraciones públicas. Esa es una línea a explorar.

4.- Libre concurrencia entre entidades de formación. Con el nuevo modelo el 100% de las subvenciones para la formación profesional para el empleo se someterán a libre concurrencia competitiva.

La gestión de la formación para el empleo ya había establecido en numerosas Comunidades autónomas la libre concurrencia de las entidades, lo que se venía limitando a una parte del presupuesto. La reforma quiere abrir a la competencia todos los recursos disponibles.

La obtención de recursos dependerá del cumplimiento de unos requisitos que se tendrán que estudiar con detalle para que los fondos se dirijan a los mejores destinatarios en términos de calidad, inserción y medios puestos a disposición.

5.- Implantación de la cuenta-formación que acompañará al trabajador a lo largo de su carrera profesional

Ya prevista en la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo, apartado 10 del artículo 26 y recogida en la Disposición final segunda del Real Decreto Ley 2/2012 de 10 de febrero, de medidas urgentes de reforma del mercado laboral. Ahora se pretende implantar. Aspecto sin duda relevante, que ya existe en otros ordenamientos jurídicos en la Unión Europea y que puede resultar fundamental en España para acreditar y capitalizar la formación y competencia. El uso que las agencias especializadas en intermediación laboral den de esta cuenta-formación dará una buena idea de su utilidad social.

6.- Introducción de la posibilidad de instrumentar un cheque-formación para trabajadores desempleados con el objetivo de proporcionarles la formación que necesitan para mejorar su empleabilidad.

Ya referido en la Disposición final tercera del Real Decreto Ley 2/2012 de 10 de febrero, de medidas urgentes de reforma del mercado laboral. Previa consulta con los agentes económicos y sociales, el gobierno se compromete a introducir el cheque formación para los desempleados. Es un paso importante en la dirección correcta. Los expertos en educación sostienen que el cheque-formación puede contribuir a alcanzar todos los objetivos planteados en la reforma en términos de concurrencia, transparencia, gestión de los recursos y mejora de la calidad de la formación. Al poner en manos de los trabajadores la decisión sobre en qué formarse, será necesario mejorar el papel de la orientación profesional.

Es evidente que en la formación interna de las empresas, esta opción tendrá menos relevancia, salvo para aquellas que apuesten por la participación de sus empleados en programas en otras entidades. En todo caso, es una de las apuestas fundamentales de la reforma y su incidencia sobre otros elementos fundamentales del sistema es notable. Piénsese, por ejemplo, que se suprimiera en la formación de oferta la libre concurrencia como método de obtención de los recursos, y que tan solo se otorgase una autorización libre para la impartición de los programas, dejando a los trabajadores la oportunidad de elegir donde realizar su formación, destinando a ello el cheque-formación.

7.- Junto con el cheque-formación, la tele-formación permitirá, entre otras cuestiones, superar las limitaciones de un calendario formativo condicionado por la tramitación administrativa.

Hay que superar la visión actual de la tele-formación, para empezar a hablar de formación online que es el término que se ha consolidado en el mercado y la realidad de las empresas. La sustitución terminológica viene a superar la idea que los trabajadores que eligen la formación online lo hacen porque están lejos de un centro de formación, lo que evidentemente en el mundo actual, es inadmisible.

Cada vez es mayor el número de trabajadores que eligen esta modalidad de aprendizaje por su comodidad, por sus preferencias relativas y por el hecho de que aporta calidad y unos métodos que en ocasiones son más eficaces que en la presencial. Las empresas apuestan igualmente por la formación online en sus programas porque es susceptible de una práctica continua en el puesto de trabajo, sobre todo de aquellos trabajadores que cuentan con equipos informáticos en sus tareas cotidianas.

La idea de flexibilidad en la formación online parece acertada, y convendría abrir la prestación de estos servicios a entidades que estén solo especializadas en esta metodología, y no como ahora que se exigen requisitos como contar con la formación presencial. En todo caso, es uno de los campos más relevantes de la reforma.

8.- Desarrollo de un sistema integrado de información que garantice la trazabilidad de las acciones y la actualización permanente de toda la información sobre la formación profesional para el empleo.

Fundamental para que los orientadores profesionales desempeñen un papel fundamental en el sistema ofreciendo a los trabajadores un asesoramiento de calidad y personalizado sobre sus opciones de carrera profesional. El papel de los Servicios públicos de empleo adquiere aquí su mayor relevancia dentro del nuevo sistema.

9.- Impulso al Sistema Nacional de Cualificaciones y Formación Profesional y refuerzo de la coordinación entre las distintas Administraciones públicas competentes

Este es otro de los aspectos fundamentales. En el ámbito de la formación no parecen existir problemas para que los distintos programas formativos se desarrollen a partir de las cualificaciones del Catálogo, como viene siendo habitual. La integración de contenidos es real y parece una solución razonable al principio esencial de formación a lo largo de la vida.

Hay que apostar por acercar el Sistema Nacional de Cualificaciones a la intermediación laboral y proponer a los gestores de selección de personal la utilización de las cualificaciones profesionales en sus procesos de búsqueda y selección de empleados para las empresas. Por otra parte, los procesos de ERA se deben generalizar y mantener en el tiempo, para cualquier tipo de especialidad y familia profesional. De ese modo, los trabajadores pueden ir construyendo sus carreras a partir de la combinación de experiencia laboral y prácticas formativas, lo que se incorporaría a la cuenta-formación antes referida.

10.- Evaluación permanente de la calidad y el impacto real de la formación en términos de mejora en el desempeño en el puesto de trabajo o de inserción y mantenimiento del empleo a través de, entre otras medidas, la exigencia de la realización de auditorías de control.

La formación para el empleo, sobre todo la que realizan las empresas, tiene que trasladarse a una mejora del desempeño. Esta es la mejor garantía de calidad. Si este objetivo no se consigue, los fondos empleados no habrán conseguido sus objetivos. La participación de los agentes sociales en este ámbito parece relevante, por su mayor conocimiento de la realidad de las empresas. Los convenios colectivos deben incorporar cuando antes las mejoras en el desempeño como un elemento fundamental de retención de talento y motivación a los empleados.

En cuanto a la mejora de la inserción de los trabajadores desempleados que participan en los programas de formación, hay que constatar que no siempre la formación conduce de forma inmediata y directa al empleo. La formación garantiza una mejora de conocimientos y cualificaciones, lo que mejora la empleabilidad del trabajador. Pero no se debe establecer un canal directo formación y empleo. Por el contrario, es necesario ampliar los plazos de evaluación de las trayectorias de los trabajadores una vez que acceden al mercado laboral, porque la evolución profesional nunca suele seguir unos patrones estables y en ocasiones, comienzos complicados suelen ir acompañados de finales muy apetecidos y viceversa.

11.- Garantía del principio de tolerancia cero con el fraude.  Creación, dentro de la Inspección de Trabajo, de una unidad especializada en el seguimiento y control de las actividades de formación con capacidad efectiva de sanción por irregularidades relacionadas con la formación, así como el establecimiento de un buzón de denuncias de malas prácticas e incumplimientos en el ámbito de la formación para el empleo.

Una propuesta muy conveniente, a la que debería añadirse un sistema ágil y eficiente de reclamación de las cantidades no justificadas, debidamente amparado por las garantías jurídicas que impida un bloqueo de recursos en los tribunales contenciosos. La rapidez en la gestión de las sanciones por irregularidades puede ser un factor que elimine los incentivos a cualquier práctica que no se corresponda con la legalidad, si bien, en este campo, sería conveniente realizar un detallado estudio de los requisitos que se deben establecer para determinar cuándo se produce un incumplimiento.

Los buzones de sugerencias, más que los de malas prácticas, son fundamentales y su gestión debe ser rigurosa, nunca como un instrumento de castigo, sino como propuesta de mejora continua.

12.- Aprobación de un régimen sancionador que incluya, entre otras cuestiones, la imposibilidad para los beneficiarios de planes de formación de volver a trabajar para la Administración pública en el ámbito de la formación durante, al menos, cinco años cuando hayan incumplido la legalidad.

Una propuesta acertada, si bien, la dinámica empresarial lleva a que los cambios de denominación, titularidad o el uso de empresas “express” haga muy difícil realizar ese control sobre la actividad de quienes sean sancionados por el uso indebido de los recursos públicos. En todo caso, la anunciada unidad dentro de la Inspección de Trabajo debería colaborar de forma estrecha con los técnicos de gestión de la formación que se encargan del seguimiento de las actividades formativas en las Comunidades autónomas, así como los cuerpos de la inspección del sistema educativo en aquellos casos en que se desarrolle la formación para el empleo en el mismo.

En todo caso, estos elementos clave no coinciden con los principios establecidos en el texto del Acuerdo de 29 de julio antes referido, y es de suponer que en el proceso de negociación con los agentes sociales, experimenten algunas modificaciones. De todo ello, AFEMCUAL irá realizando el oportuno seguimiento en próximos Informes sobre la materia.